未成年人收容教养制度何去何从
拯救“问题少年”亟待激活更多法律手段
8月17日起，预防未成年人犯罪法修订草案二次审议稿在中国人大网公布，向社会公众公开征求意见，截止日期为9月30日。
未成年人健康成长是全社会高度重视的问题，未成年人犯罪问题一再刺痛社会公众的神经。6月1日，最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书(2014—2019)》显示，未成年人犯罪数量在连续多年下降趋于平稳后有所回升，侵害未成年人犯罪数量呈上升态势。
而此次预防未成年人犯罪法修订工作中，有一个问题各界高度关注，那就是收容教养。草案二审稿不再使用“收容教养”这一概念，而是将有关措施纳入专门教育。草案二审稿第四十五条规定：未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估，公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门场所，对前款规定的未成年人进行矫治教育。前款规定的专门场所实行严格管理，司法行政、公安等部门应当予以协助。
如何对待不满法定刑事责任年龄的未成年人犯罪，一直是司法实践中的难题。一些业内专家在接受《法治日报》记者采访时指出，从某种角度讲，收容教养制度的去留及改革，是此次预防未成年人犯罪法修法成败的关键所在。收容教养制度到底该何去何从？该如何对这一制度进行科学合理的改革？对于一些低龄严重暴力犯罪的未成年人该如何进行有效的矫治？一系列问题值得考量。
收容教养制度存缺陷
近年来，低龄未成年人暴力犯罪案件屡屡见诸报端，极大地刺激着公众神经。此前，在今年8月初召开的记者会上，全国人大常委会法工委发言人臧铁伟曾表示，预防未成年人犯罪不是简单地依靠加重刑罚就可以解决的问题，总体上仍应坚持对违法犯罪的未成年人施行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。对于未成年人犯罪，特别是对于公众关切的因不满十六周岁不予刑事处罚的未成年人，不能简单地“一关了之”，也不能“一放了之”，应充分运用刑法规定的收容教养制度。
我国的收容教养制度借鉴了前苏联、朝鲜等一些社会主义国家的做法，形成于新中国成立初期。“收容教养”一词最早出现于1952年两高三部联合发布的《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》，1956年中央有关部门文件首次明确将收容教养作为针对犯罪行为尚不够负刑事责任未成年人的教育矫治措施。
1979年刑法规定，因不满16周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。至此，收容教养作为一项制度首次从法律上得以明确。
此后，公安部陆续出台一系列文件，对收容教养的执行内容、适用条件等问题作出规定。1997年刑法修改时对收容教养有关条款进行了文字修改。1999年，预防未成年人犯罪法重申了刑法中关于收容教养的规定。与此同时，根据要求，1999年各省开始建立独立的少年教养管理所(队)。
应当看到，收容教养制度自建立以来在历史发展进程中发挥了积极作用，但与此同时，也暴露出一些缺陷。由于多年来实践中一直参照劳动教养程序执行，收容教养并没有脱离传统意义上的监狱收押集中管理的执行方式，因此出现了诸如“只重视关押，忽视教育矫治”“有收容、没教养”等现象。此外，还有反映认为，收容教养的未成年人长期与未成年犯共同关押，极易导致交叉感染，对其身心健康成长造成负面影响。而过早贴上罪犯标签，容易使这些孩子仇恨社会，难以融入正常社会生活，容易重新走上犯罪道路。
值得关注的是，2013年之后，各地收容教养的数量明显下降，有的地方在消化完2013年之前的“存量”后，未再决定或者几乎不再决定使用收容教养，有的地方虽然仍在适用，但控制极为严格。
“可以说，是立法的不健全导致收容教养措施并不是很成功，没有实现其设立价值和应有功能。”中国政法大学副教授、未成年人事务治理与法律研究基地执行副主任苑宁宁分析指出，目前收容教养存在一些突出问题，除了“收容”一词的社会观感不好容易引起误解之外，收容教养的相关法律规定，包括决定程序、执行场所、执行方式等还都不是很清楚，收容教养制度中限制人身自由的合法性也受到质疑。
收容教养去留存争议
处置未成年人严重暴力犯罪，法律不能缺位。显然，对收容教养制度进行改革势在必行。此次预防未成年人犯罪法修改的前期立法过程中，关于收容教养的去留问题就存在比较大的争议，对于专门教育能否取代收容教养也存在不同的看法。针对草案二审稿第四十五条的规定，一些学者专家持谨慎态度。
“将收容教养和专门教育混为一谈，跟目前世界各国未成年人司法发展趋势是不相符合的。”在苑宁宁看来，专门教育无法取代收容教养。
首先，两者适用对象完全不同。收容教养针对的是低龄严重暴力犯罪未成年人，这类未成年人的人身危险性比较大，要通过限制人身自由的方式进行更有强度的矫治来纠正，防止其再次危害社会。而专门教育针对的是有不良行为或者严重不良行为的未成年人，虽具有一定的强制性，但还达不到限制人身自由的程度，只不过跟普通学校相比对学生的管束相对更严格一些。因此，如果把人身危险性比较大的低龄严重暴力犯罪未成年人放到专门学校，不限制其人身自由，在某种程度上就可能会再次危害社会。其次，二者本质不同。收容教养是限制人身自由的矫正措施，专门教育本质上还是一种教育。按照目前草案的规定，经专门教育指导委员会评估，公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。而按照法治社会的要求，对于限制人身自由的措施不应当由公安机关决定，而是应当司法化。
“因此，收容教养与专门教育，从适用对象、决定程序以及执行方式包括期限来说，完全不是一类措施。而且，专门教育解决不了低龄未成年人严重暴力犯罪问题。这些年来，十一二岁的孩子严重暴力事件频发，公众普遍认为法律对这部分孩子并没有足够的强有力的措施。如果再混为一谈，会更加导致没有针对性的措施来应对，损害法律的权威性。”在苑宁宁看来，立法的相对滞后是问题症结所在，必须找准问题并加以针对性的改革，才能满足现实需要。
可分别设计两种制度
“低龄未成年人犯罪不仅严重侵害了其他未成年人的合法权益，导致很多严重校园欺凌案件无法处理，也助长了这些低龄未成年人自身的主观恶性，促使他们更加藐视社会规则，容易走上更严重的犯罪道路。”北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华认为，当前面临的最大制度性难题，是如何对这部分未成年人进行教育矫治，预防其再次实施严重的犯罪行为。
佟丽华建议，针对低龄犯罪未成年人和有严重不良行为的未成年人分别设计两种不同的制度：专门教育和强制教育。具体来说，专门教育由教育行政部门负责承办，主要是教育矫治有严重不良行为的未成年人，由教育行政部门决定，司法机关配合；强制教育由司法行政部门负责承办，公安机关对涉嫌实施了犯罪行为但不够刑事责任年龄的未成年人提出意见，由检察机关审查后决定是否移交人民法院、是否进行强制教育以及期限由人民法院决定。
佟丽华特别强调，开展强制教育制度，各省几乎不需要再单独建设新的场所。“各省原来一般都有未成年人劳教所，场地都是现成的，原来那些实施严重犯罪但因为刑事责任年龄不够不予处罚的未成年人，一般也都是送入未成年人劳教所进行教育矫治”。
